Bürokratie braucht Langsamkeit

Auch Butterbrote werden gleich zu Beginn thematisiert – in Niklas Luhmanns nachgelassenem Theorieband „Die Grenzen der Verwaltung“. Herausgeber Johannes F. K. Schmidt erzählt, was den Juristen Luhmann in den 1950er Jahren bei der Aufarbeitung von NS-Unrecht gefordert hat.

Ende der 1950er Jahre wird dem späteren Star-Soziologen Niklas Luhmann (1927-1998) klar, dass er sich beruflich verändern muss. 1953 hat er in Freiburg im Breisgau das Jurastudium mit dem Zweiten Staatsexamen abgeschlossen, danach als Regierungsassessor am Oberverwaltungsgericht Lüneburg gearbeitet. Seit 1956 ist er Justiziar in der Zentralabteilung des niedersächsischen Kultusministeriums in Hannover, zuständig unter anderem für die erneute Verhandlung abschlägig beschiedener Wiedergutmachungsfälle gegenüber Lehrenden, die während der NS-Zeit aus dem Schuldienst entlassen worden sind.

„Eine Verwaltungstätigkeit, politisch und damit auch verwaltungsinternen höchst heikel, weil von der Vorgängerregierung blockierte Verfahren wiederaufgenommen wurden“, sagt Luhmann-Herausgeber Johannes F. K. Schmidt. Er beschreibt, mit welcher Sensibilität Luhmann die Schriftsätze damals formulieren musste, und worin die besondere Zumutung lag.

Denn: „Luhmann hat selbst diese offenkundige Rechtsbeugung der NS-Diktatur gesehen, natürlich nur schwer ertragen und auch gesehen, dass die Ablehnungsbescheide in der Nachkriegszeit häufig rein formaljuristisch erfolgt sind. Das war mit Sicherheit eine Erfahrung, die auch die Person des Verwaltungsbeamten Niklas Luhmann getroffen hat, die aber als Erfahrungshintergrund in der Entscheidung selbst wieder außen vorgelassen werden musste.“

Schnell abgebrochener Theorieversuch

Während dieser Tätigkeit wird Luhmann außerdem klar, dass weitere Karriereschritte die engere Anbindung an eine Partei verlangen. Weil ihm das karrieretechnisch zu riskant erscheint und ihn die Verwaltungstätigkeit intellektuell nicht wirklich ausfüllt, beschließt er, Wissenschaftler zu werden und nimmt 1960 ein Fulbright-Stipendium zu einem zehnmonatigen verwaltungswissenschaftlichen Weiterbildungsstudium an. In Cambridge (Massachusetts) hört er Vorlesungen Talcott Parsons’, des damals führenden theoretischen Soziologen der USA – und er beginnt selbst mit theoretischen Arbeiten. 1964 erscheint seine organisationssoziologische Monographie „Funktionen und Folgen formaler Organisation“.

Zur gleichen Zeit, in den Jahren 1963/64, arbeitet er an einer allgemeinen Theorie der Verwaltung. Doch merkt er schnell, „dass er eine sachangemessene Theorie der modernen Verwaltung eigentlich nur schreiben kann, wenn er auch eine entsprechende Gesellschaftstheorie entwickelt hat“, sagt Johannes F. K. Schmidt von der Universität Bielefeld, der nun das über 200-seitige Fragment der Theorieschrift aus dem Nachlass herausgibt.

„Die Grenzen der Verwaltung“ kann als Startpunkt für jene Gesellschaftstheorie verstanden werden, die Luhmann in den folgenden 35 Jahren entwickelt hat. Überliefert sind die ersten beiden von ursprünglich sechs geplanten Teilen: „Verwaltung als Entscheidungssystem“ und „Die Umwelt der Verwaltung“ mit insgesamt acht Kapiteln sowie einem Fragment des ersten Kapitels von Teil III.

„Die Grenzen der Verwaltung“ ist ein Buch, das wie viele guten Bücher mit einem Staunen beginnt: „Wer ein Verwaltungsgebäude betritt, sieht Leute den Flur entlanggehen, Akten heraussuchen und bearbeiten, telefonieren, auf die Uhr schauen, Butterbrote essen. Die konkrete Lebenswirklichkeit der Verwaltung ist offenbar nicht nur mit Entscheidungen befaßt.“

Am Anfang steht ein Defizit

Aber womit dann? Das fragen sich gewiss viele potentielle Leserinnen und Leser am Ende des zweiten Pandemie-Jahres. Die im Titel apostrophierten „Grenzen der Verwaltung“ spüren derzeit nahezu alle Mitglieder unserer Gesellschaft; ob es um die sogenannte Bundesnotbremse geht, um staatliche Ausgleichszahlungen oder um Impftermine. Was ist da los? Man kann es in diesem Buch nachschlagen, sich informieren über Bestandsprobleme, formale, informale Erwartung, über dysfunktionale Folgen, Verwaltungsrollen und Verwaltungsklischees.

Luhmann schreibt: „Auch negative Bilder vom System in seiner Umwelt können eine durchaus positive Funktion haben. Zum einen ziehen sie allzu hochgespannte Erwartungen auf einen realistischen Boden herab und entspannen schon dadurch oder bereiten doch auf Enttäuschungen vor.“

Anfang der 1960er Jahre gab es keine umfassende aktuelle Beschreibung von Verwaltung – bis Luhmann sein Projekt eröffnete. „So steht am Anfang dieses Buches die Defizit-Diagnose, dass es fachspezifische Verwaltungswissenschaften nur im Plural gibt“, sagt Johannes F. K. Schmidt. „Die Rechtswissenschaften interessieren sich nur für juristische Aspekte der Verwaltungsentscheidung. Die Wirtschaftswissenschaften thematisieren Verwaltung eigentlich vom Standpunkt des Unternehmers aus. Die Psychologie interessiert sich primär für die Personen, für ihre Motivationsgrundlage, für informale Gruppenbildung, hat aber kein angemessenes Verständnis der Organisation selbst.“

Politik, Publikum, Personal als Umwelt

Luhmann möchte all diese Beobachtungen in eine allgemeine Theorie integrieren – und er beginnt, seine Systemtheorie zu entwickeln, eine der kompliziertesten, umfassendsten Gesellschaftsbeschreibungen, die je entwickelt worden ist, eine Theorie, die noch treffender System-Umwelt-Theorie heißen müsste. „Denn für den Luhmannschen Systembegriff schon der 1960er-Jahre konstituiert ist das Verständnis von einem Ganzen, das sich gegenüber einer Umwelt ausdifferenziert“, sagt Schmidt, „also: die wesentliche Leistung eines Systems ist die, den Austausch mit dieser Umwelt zu bewerkstelligen und gleichzeitig die Grenzen zu dieser Umwelt aufrechtzuerhalten, die eigenen Strukturen möglichst invariant zu halten. Das Originelle dieser Verwaltungstheorie ist, was im Titel zum Ausdruck kommt, dass sich die Verwaltungsorganisation gleich mit drei verschiedenen Umwelten konfrontiert sieht: Zum einen mit der Politik in Form der Parteipolitik, die Politik der Gremien, die Verwaltungsentscheidungen konditionieren, indem sie Verordnungen oder Gesetze erlassen. Zum zweiten ist es das Publikum, also die von der Verwaltungsentscheidung Betroffenen, die einen wesentliche Orientierungspunkt der Verwaltung darstellen. Und zum Dritten, das ist vielleicht das Überraschendste: das eigene Personal in der Verwaltung.“

Sinn und Zusammenhang institutionellen Lebens

All dies kennt Luhmann aus eigener Anschauung. Er hat Einblicke, die von außen an die Verwaltung herantretende Forscher nicht haben. Darin liegt das Verführerische seiner Theorie im Allgemeinen, der nun vorliegenden Veröffentlichung im Besonderen. Luhmann weiß – so steht es im Buch – wie sich Verwaltung verhält, „zur laufend sich ändernden und unbeherrschbaren Umwelt“.

Ihm ist klar, dass das Besondere der Verwaltung ist, dass ihr Handeln im Treffen von verbindlichen Entscheidungen besteht und er weiß: „Verständlich werden Sinn und Zusammenhang des institutionellen Lebens in Verwaltungsorganisationen nur, wenn man abstrahierend jenes Moment heraushebt, um dessentwillen Verwaltung als System existiert und erhalten wird. Die Systemleistung der Verwaltung aber ist: Informationen zu Entscheidungen zu verarbeiten.“

Pandemie und Verwaltung

Um diese Informationen zu verarbeiten, die aus der Umwelt der Verwaltung an sie herangetragen werden, bedient sich das System eines Tricks – der gleichsam erhellt, warum Behörden oft als langsam wahrgenommen werden. Luhmann schreibt: „Soziale Systeme sind darauf angewiesen, ihre Umwelteindrücke in Form interner Kommunikationen zu verarbeiten, und Kommunikationen brauchen Zeit.“

Dass man dieses Phänomen in der gegenwärtigen Pandemie-Situation auf herausgehobene Weise beobachten kann, beschreibt Johannes F. K. Schmidt im Gespräch, wenn er die Überforderung der Verwaltung begründet sieht in ihrer spezifischen Ausdifferenzierung: „Die Politik hat auf eine sehr turbulente Umwelt zunehmend hektisch reagiert. Mein Eindruck ist, dass ständig neue Entscheidungen getroffen wurden, und die Verwaltung nicht nur schlicht überfordert war, weil sie personell und sachlich von vornherein nicht angemessen ausgestattet war, sondern weil die Verwaltung in ihrer üblichen Praxis überhaupt nicht darauf eingestellt ist, dass Entscheidungen möglich zeitnah erfolgen sollten. Die Stellenstruktur, die Personalpolitik und die Grenzstellen für die Außenkontakte waren eigentlich so ausgebildet, dass – überspitzt gesagt – Zeit überhaupt keine Rolle gespielt hat.

Die Umwelt konnte einfach warten auf die Entscheidung. Und das ist jetzt auf einmal nicht mehr der Fall. Weder die Politik noch das Publikum, also die Betroffenen, haben Zeit. Das Personal gerät unter Zeitdruck, wird aufgestockt, was aber keine Lösung, sondern eher eine Problemverstärkung darstellt, weil die Leute erst einmal eingearbeitet werden müssen. Es liegen also überhaupt keine Voraussetzungen dafür vor, sich zu reformieren in einer Zeit, in der zugleich Output erzeugt werden muss; und Verwaltung reagiert, wie sie dann nur reagieren kann. Sie kapituliert letztendlich.“

Wer in kurzer, leicht lesbarer Weise ein tieferes Verständnis für Verwaltung und ihre spezifischen Herausforderungen bekommen möchte, ist mit dem gerade erschienenen Suhrkamp-Band gut ausgestattet. Die Abhandlung ist zudem in einer Sprache geschrieben, die sich in ihrer Schnörkellosigkeit erholsam abhebt von jenen aufmerksamkeitsheischenden Invektiven – Versagen erster Güte, Lockdown-Macher und so weiter – die den derzeitigen Diskurs an manchen Stellen überfluten. Und sie beweist Witz – nicht nur im eingangs zitierten Butterbrot-Absatz.

Niklas Luhmann: „Die Grenzen der Verwaltung“, herausgegeben von Johannes F. K. Schmidt und Christoph Gesigora, mit einem Nachwort von André Kieserling und Johannes F. K. Schmidt, Suhrkamp, Berlin, 254 Seiten, 28 Euro.

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